Sygn. akt III CZP 82/14
UCHWAŁA
składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego
Dnia 15 kwietnia 2015 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Henryk Pietrzkowski (przewodniczący)
SSN Dariusz Dończyk
SSN Marian Kocon (sprawozdawca)
SSN Anna Kozłowska
SSN Anna Owczarek
SSN Maria Szulc
SSN Kazimierz Zawada
Protokolant Iwona Budzik
w sprawie z wniosku Skarbu Państwa - Nadleśnictwa P.
przy uczestnictwie I. S.
o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości przez zasiedzenie,
po rozstrzygnięciu w Izbie Cywilnej na posiedzeniu jawnym
w dniu 15 kwietnia 2015 r.
przy udziale prokuratora Prokuratury Generalnej Wojciecha Kasztelana,
zagadnienia prawnego przedstawionego przez Sąd Najwyższy
postanowieniem z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt IV CSK 473/13,
do rozstrzygnięcia składowi powiększonemu tego Sądu,
"Czy obowiązywanie art. 9 ust. 3 i 4 (po zmianie numeracji - art. 16
ust. 3 i 4) ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych
nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw
związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej (Dz.U. Nr 17, poz. 71
ze zm.) stanowiło przeszkodę w skutecznym dochodzeniu wydania
nieruchomości będącej w posiadaniu Skarbu Państwa, powodującą
zawieszenie biegu zasiedzenia na podstawie art. 53 dekretu z dnia
11 października 1946 r. - Prawo rzeczowe (Dz.U. Nr 57, poz. 319 ze
zm.) w zw. z art. 109 pkt 4 ustawy z dnia 18 lipca 1950 r. - Przepisy
ogólne prawa cywilnego (Dz.U. Nr 34 poz. 311) w zw. z art. XLI § 1
ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - przepisy wprowadzające kodeks
cywilny (Dz.U. Nr 16 poz. 94 ze zm.) a następnie art. 175 z art. 121
pkt 4 k.c.?"
2
podjął uchwałę:
Obowiązywanie art. 9 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.
o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz
uporządkowaniu niektórych spraw, związanych z przeprowadzeniem
reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz.U. Nr 17, poz. 71 ze zm.; art. 16
ust. 3 i 4 w tekście jednolitym: Dz.U. z 1989 r. Nr 58, poz. 348 ze zm.) nie
stanowiło przyczyny zawieszenia biegu zasiedzenia przez Skarb
Państwa nieruchomości objętych art. 9 ust. 1 (art. 16 ust. 1) tej ustawy.
3
UZASADNIENIE
Sąd Najwyższy, rozpoznając skargę kasacyjną wnioskodawcy Skarbu
Państwa - Nadleśnictwa P. od postanowienia Sądu Okręgowego w S., przedstawił
składowi powiększonemu następujące zagadnienie prawne: „Czy obowiązywanie
art. 9 ust. 3 i 4 (po zmianie numeracji - art. 16 ust. 3 i 4) ustawy z dnia 12 marca
1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu
niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej (Dz. U. Nr 17,
poz. 71 ze zm.) stanowiło przeszkodę w skutecznym dochodzeniu wydania
nieruchomości będącej w posiadaniu Skarbu Państwa, powodującą zawieszenie
biegu zasiedzenia na podstawie art. 53 dekretu z dnia 11 października 1946 r. -
Prawo rzeczowe (Dz. U. Nr 57, poz. 319 ze zm.) w zw. z art. 109 pkt 4 ustawy z
dnia 18 lipca 1950 r. - Przepisy ogólne prawa cywilnego (Dz. U. Nr 34 poz. 311) w
zw. z art. XLI § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - przepisy wprowadzające
kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16 poz. 94 ze zm.) a następnie art. 175 w zw. z art. 121
pkt. 4 k.c.?”.
Postanowieniem z dnia 21 marca 2014 r. Sąd Okręgowy w S., na skutek
apelacji uczestnika postępowania, zmienił postanowienie Sądu Rejonowego w C. z
dnia 29 maja 2012 r., stwierdzające nabycie przez wnioskodawcę w drodze
zasiedzenia z dniem 8 października 2007 r. własności bliżej opisanej nieruchomości
leśnej, w ten sposób, że wniosek oddalił.
Istota zagadnienia prawnego, przedstawionego powiększonemu składowi
Sądu Najwyższego, według składu orzekającego sprowadza się do rozstrzygnięcia
kwestii, czy dla biegu zasiedzenia przez Skarb Państwa nieruchomości leśnej
przejętej z odwołaniem do przepisów dekretu PKWN z dnia 12 grudnia 1944 r.
o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 15, poz. 82
ze zm., dalej także „Dekret”) ma znaczenie art. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.
o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych
spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej (Dz. U. Nr 17, poz. 71
ze zm.; art. 16 ust. 3 i 4 w tekście jednolitym: Dz. U. z 1989 r., Nr 58, poz. 348
ze zm.; dalej także „ustawa z 1958 r.”).
4
Skład orzekający przypomniał, że celem art. 9 (art. 16) ustawy z 1958 r. było
zalegalizowanie przypadków przejęcia - z powołaniem się na przepisy dekretu
PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r.,
Nr 3, poz. 13 ze zm., dalej jako: „dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej”) lub na
przepisy Dekretu - nieruchomości rolnych lub leśnych niepodlegających działaniu
tych przepisów.
W orzecznictwie Sądu Najwyższego przeważył pogląd, że nieruchomości
objęte działaniem art. 9 (16) ust. 1 ustawy z 1958 r. przechodziły na własność
Skarbu Państwa na podstawie konstytutywnej decyzji właściwego organu
administracyjnego, nie zaś z mocy prawa.
W rezultacie obecnie, po uchyleniu tego
przepisu, Skarbowi Państwa, który zmierza do ustabilizowania władztwa nad objętą
bezprawnie we władanie nieruchomością, w stosunku do której decyzja o przejęciu
nie została wydana, pozostaje powołanie się na nabycie własności przez
zasiedzenie.
Według utrwalonego orzecznictwa Sądu Najwyższego obowiązywanie art.
9 (16) ustawy z 1958 r. miało ten skutek, iż
w razie wytoczenia przez właściciela
nieruchomości rolnej lub leśnej bezprawnie objętej we władanie przez Państwo
powództwa o przywrócenie jej posiadania lub o wydanie, sąd obowiązany
był zawiesić postępowanie (na podstawie art. 191 pkt 3 d.k.p.c., a później na
podstawie art. 177 § 1 pkt. 3 k.p.c.) do czasu rozstrzygnięcia przez organ
administracyjny prejudycjalnej kwestii, dotyczącej przejęcia przez Skarb Państwa
tej nieruchomości na podstawie art. 9 (16) ust. 1 ustawy z 1958 r.; decyzja
o przejęciu uzasadniała umorzenie postępowania sądowego. Przyjęta wykładnia
powodowała, że wystąpienie z powództwem o przywrócenie posiadania lub
wydanie nieruchomości niechybnie prowadziłoby do jej przejęcia na własność
Państwa.
Skład orzekający wskazał, że w orzecznictwie Sądu Najwyższego istnieje
rozbieżność co do tego, jakie znaczenie ma obowiązywanie art. 9 (16) ustawy
z 1958 r. dla nabycia przez zasiedzenie własności nieruchomości podlegającej
temu przepisowi i objętej bezprawnie we władanie przez Skarb Państwa.
5
W niektórych orzeczeniach Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że konsekwencją
obowiązywania art. 9 (16) ustawy z 1958 r. było wyłączenie możliwości
efektywnego dochodzenia przez właścicieli wydania podlegających temu
przepisowi nieruchomości rolnych lub leśnych, co może być charakteryzowane jako
niezależny od właściciela, wywołany uwarunkowaniami politycznymi, obiektywny
stan o powszechnym zasięgu oddziaływania, porównywalny ze stanem siły wyższej
(stanem zawieszenia wymiaru sprawiedliwości), który powinien powodować
wstrzymanie rozpoczęcia albo zawieszenie biegu zasiedzenia.
W myśl poglądu odmiennego negatywna ocena art. 9 (16) ustawy z 1958 r.
nie może prowadzić do uznania go za przeszkodę w dochodzeniu prawa własności
aktualizującą zastosowanie art. 121 pkt. 4 w zw. z art. 175 k.c.
Nie można bronić
koncepcji opartej na założeniu, że przepis ustawowy, niezakwestionowany przez
Trybunał Konstytucyjny, może zostać uznany za przyczynę stanu wyższej
konieczności, równoznaczną z wyłączeniem działania wymiaru sprawiedliwości.
Prowadziłoby to do zanegowanie obowiązywania art. 9 (16) ustawy z 1958 r. bez
zachowania właściwej drogi prawnej.
Skład orzekający zauważył, że „budzi sprzeciw” konstrukcja leżąca
u podstaw art. 9 (16) ustawy z 1958 r. niwecząca - w odniesieniu do nieruchomości
objętych działaniem tego przepisu - ochronny skutek powództwa posesoryjnego
lub windykacyjnego i nadająca tym powództwom „charakter środków
autodestrukcyjnych” dla wnoszącego, który na skutek zwrócenia się o ochronę
przysługującego mu prawa własności doprowadziłby do nieodwracalnej utraty tego
prawa, podczas gdy nie występując z roszczeniem mógł je zachować.
W tym
zakresie, zdaniem składu orzekającego, sytuacja nie uległa zmianie po
ustanowieniu sądowej kontroli decyzji administracyjnych, ponieważ wydanie decyzji
na podstawie art. 9 (16) ust. 1 i 3 ustawy z 1958 r. „…stanowiło realizację
obowiązujących przepisów prawnych i zakwestionowanie jej na drodze sądowo -
administracyjnej nie rokowało szans powodzenia, paradoksalnie ochronę prawa
własności mogło zapewnić zaniechanie występowania z przewidzianymi w tym celu
roszczeniami, co jednak paraliżowało możliwość przerwania biegu zasiedzenia”.
6
Ostatecznie skład orzekający przychylił się do koncepcji upatrującej przyczyn
zawieszenia wymiaru sprawiedliwości „nie tyle w wyłączeniu z drogi sądowej
i przekazaniu organom administracyjnym orzekania o przejęciu przez Skarb
Państwa nieruchomości wskazanych w art. 9 (16) ustawy z 1958 r., ile w braku
sądowej kontroli decyzji podejmowanych w postępowaniu administracyjnym”;
koncepcja ta, w ocenie składu orzekającego, odpowiada wykładni przyjmowanej
konsekwentnie po podjęciu uchwały pełnego składu Izby Cywilnej Sądu
Najwyższego z dnia 26 października 2007 r., III CZP 30/07 (OSNC 2008/5/43).
Rozstrzygnięcie przedstawionego zagadnienia prawnego wymaga
przypomnienia treści art. 9 ustawy z 1958 r. Przepis ten stanowił w ust. 1,
że „Nieruchomości rolne i leśne, objęte we władanie Państwa do dnia wejścia
w życie niniejszej ustawy, przejmuje się na własność Państwa bez względu na ich
obszar, jeżeli znajdują się one nadal we władaniu Państwa lub zostały przekazane
przez Państwo w użytkowanie innym osobom fizycznym lub prawnym.
Nieruchomości te przejmuje się bez odszkodowania, a długi i ciężary
zabezpieczone na tych nieruchomościach umarza się, z wyjątkiem służebności
gruntowych, których utrzymanie w mocy uznane zostanie za niezbędne”;
w ustępie 3 przepis przewidywał, że „O przejęciu nieruchomości rolnych na
własność Państwa orzeka organ administracji rolnej prezydium powiatowej rady
narodowej, a o przejęciu nieruchomości leśnych - rejon lasów państwowych.
O uznaniu służebności za niezbędne orzeka organ właściwy do wydania
orzeczenia o przejęciu nieruchomości na własność Państwa”, natomiast w ustępie
4 postanawiał, że „Postępowanie sądowe o przywrócenie posiadania lub wydanie
nieruchomości określonych w ust. 1 podlega umorzeniu, a nie wykonane tytuły
egzekucyjne zasądzające te roszczenia są pozbawione skutków prawnych”.
Z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy
o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych
spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U.
nr 10, poz. 56) art. 9 ust. 3 otrzymał brzmienie: „O przejęciu nieruchomości rolnych
na własność Państwa orzeka organ administracji rolnej prezydium powiatowej
rady narodowej terenowy organ administracji państwowej o właściwości
szczególnej do spraw gospodarki gruntami stopnia podstawowego, a o przejęciu
7
nieruchomości leśnych - dyrektor okręgowego zarządu lasów państwowych.
O uznaniu służebności za niezbędne orzeka organ właściwy do wydania orzeczenia
decyzji o przejęciu nieruchomości na własność Państwa”. Zmiana ta nie zmieniła
istoty konstrukcji przyjętej w przytoczonym przepisie.
Po zmianie numeracji wprowadzonej w tekście jednolitym z 1989 r. (Dz. U.
Nr 58, poz. 348) art. 9 został oznaczony jako 16. Przepis ten utracił moc z dniem
wejścia w życie art. 58 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu
nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U.
Nr 107, poz. 464), tj. z dniem 1 stycznia 1992 r.
W okolicznościach niniejszej sprawy nieruchomość leśna została objęta
we władanie przez Skarb Państwa w oparciu o art. 1 ust. 1 Dekretu, który stanowił,
że „Lasy i grunty leśne o obszarze ponad 25 ha, stanowiące własność lub
współwłasność osób fizycznych i prawnych przechodzą na własność Skarbu
Państwa”.
W orzecznictwie i doktrynie nie budziło wątpliwości, że zgodnie z art. 1 ust. 1
Dekretu przejście własności następowało z mocy samego prawa (por. np. uchwałę
SN z dnia 22 kwietnia 1994 r., III CZP 50/94, OSNC 1994, nr 11, poz. 212; uchwałę
SN z dnia 27 kwietnia 1994 r., III CZP 54/94, OSNC 1994, nr 11, poz. 215; wyrok
SN z dnia 22 kwietnia 2005 r., II CK 653/04, OSNC 2006, nr 3, poz. 56; wyrok SN
z dnia 26 maja 2006 roku, V CSK 97/06, nie publ; wyrok SN z dnia 10 sierpnia
2006 r., V CSK 248/06, nie publ; wyrok SN z dnia 6 lutego 2009 r., IV CSK 404/08,
nie publ.; wyrok SN z dnia 4 lutego 2010 r., IV CSK 402/09, nie publ.; wyrok SN
z dnia 17 lutego 2010 r., IV CSK 345/09, nie publ.; wyrok SN z dnia 20 września
2013 r., II CSK 4/13, nie publ.). Mniej oczywisty był tryb rozstrzygania kwestii
spornych dotyczących zastosowania Dekretu na gruncie przepisów rozporządzenia
Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 20 stycznia 1945 r. w sprawie
wykonania dekretu PKWN z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów
na własność Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 4, poz. 16). Niemniej praktyka ciążyła ku
ich rozstrzyganiu w drodze decyzji administracyjnej, podobnie jak w przypadku
przejęć dokonywanych na podstawie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej
(por. uchwałę składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego - zasada prawna - z dnia
8
13 października 1951 r., C 427/51, OSN 1953, z. I, poz. 1; uchwałę SN z dnia
29 października 1958 r., I CO 19/58, OSN 1960, nr 1, poz. 1. oraz uzasadnienie
postanowienia SN z dnia 14 listopada 2013 r., IV CSK 166/13 (nie publ).
Współcześnie w orzecznictwie Sądu Najwyższego zauważa się,
że w odróżnieniu od praktyki rozstrzygania sporów dotyczących przejmowania
nieruchomości rolnych w trybie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej,
w odniesieniu do przejmowania nieruchomości leśnych na podstawie Dekretu tego
rodzaju praktyka była pozbawiona podstaw prawnych. Dlatego też współcześnie,
po uchyleniu Dekretu, w orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że spory co do tego,
czy nieruchomość leśna podpadała pod przepisy Dekretu podlegają rozpoznaniu
w postępowaniu sądowym (por. np. uchwałę SN z dnia 22 kwietnia 1994 r., III CZP
50/94, OSNC 1994, nr 11, poz. 212; uchwałę SN z dnia 27 kwietnia 1994 r., III CZP
54/94, OSNC 1994, nr 11, poz. 215; postanowienie SN z dnia 9 maja 2003 r., V CK
13/03, OSP 2004, z. 4, poz. 53 z dnia 9 maja 2003 r., V CK 24/03, nie publ.).
W odniesieniu do art. 9 (16) ust. 1 ustawy z 1958 r. w orzecznictwie Sądu
Najwyższego utrwalił się pogląd, że przejęcie nieruchomości na mocy art. 9 (16)
ust. 1 nie następowało ex lege, a do przejścia własności niezbędna była
konstytutywna decyzja administracyjna (stanowisko takie zostało wyrażone
już w orzeczeniu Sądu Najwyższego z dnia 14 listopada 1960 r., II CR 386/59,
OSNC 1962, nr 3, poz. 88; postanowienie SN z dnia 11 grudnia 2013 r., IV CSK
184/13, nie publ.; wyrok SN z dnia 8 maja 2002 r., III CKN 762/00, OSNC 2003, nr
3, poz. 43).
Z powyższym poglądem koreluje przyjęte w orzecznictwie i w doktrynie
stanowisko, iż umorzenie postępowania przewidziane w art. 9 (16) ust. 4 ustawy
z 1958 r. może nastąpić dopiero po ustaleniu, że właściwy organ
administracyjny wydał orzeczenie o przejęciu nieruchomości na własność państwa
(por. orzeczenie SN z dnia 21 sierpnia 1959 r., I CR 964/58, OSN 1961, nr 2, poz.
42; orzeczenie SN z dnia 14 listopada 1960 r., II CR 386/59, OSN 1962, nr 3, poz.
88; orzeczenie SN z dnia 2 listopada 1961 r., II CR 860/60, OSN 1963, nr 3,
poz. 56; por. też uchwałę SN z dnia 29 października 1958 r., I CO 19/58, OSN 1960,
nr 1, poz. 1).
9
Przechodząc do oceny znaczenia art. 9 (16) ustawy z 1958 r. dla biegu
zasiedzenia przez Skarb Państwa nieruchomości leśnej przejętej z odwołaniem do
przepisów Dekretu należy zastrzec, że nie budzi wątpliwości kwestia ogólnej
dopuszczalności ujmowania przeszkód natury politycznej jako okoliczności, która -
pod pewnymi warunkami – może być zrównana w skutkach z siłą wyższą (art. 121
pkt 4 w zw. z art. 175 k.c.). Kwestia ta została - przynajmniej co do samej zasady -
przesądzona w uchwale pełnego składu Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z dnia
26 października 2007 r., III CZP 30/07 (OSNC 2008 Nr 5, poz. 43), według której
„zasiedzenie jednak nie biegło, jeżeli właściciel nie mógł skutecznie dochodzić
wydania nieruchomości (art. 121 pkt 4 w związku z art. 175 k.c.)”. Sąd Najwyższy
wskazał, że przeszkoda uniemożliwiająca rozpoczęcie lub powodująca zawieszenie
biegu zasiedzenia powinna mieć charakter obiektywny w tym znaczeniu, że chwilę
jej powstania i ustania określają obiektywne okoliczności, niezależne od
zachowania się osoby, którą przeszkoda dotknęła. W szczególności nie ma
znaczenia dla oznaczenia chwili ustania przeszkody czas, w którym osoba ta
podjęła stosowne działania; istotne jest, kiedy powszechne oddziaływanie
przeszkody ustało i osoba ta mogła podjąć te działanie. Ocena w tym przedmiocie
musi być pozostawiona sądowi orzekającemu w konkretnej sprawie. Dokonując tej
oceny, sąd powinien mieć na względzie, że zastosowanie art. 121 pkt. 4 w związku
z art. 175 k.c. jest uzasadnione tylko w razie ustalenia, iż osoba uprawniona do
skutecznego dochodzenia roszczenia o wydanie nieruchomości rzeczywiście była
tej możliwości pozbawiona. Takie ustalenie nie może być dokonane wyłącznie
na podstawie twierdzeń osoby uprawnionej; konieczne jest wykazanie,
że w ówczesnych warunkach ustrojowych i w stanie prawnym skuteczne
dochodzenie roszczenia nie było możliwe bądź ze względu na niedostępność
środków prawnych, które pozwoliłyby podważyć wadliwe akty władzy publicznej,
bądź ze względu na to, że powszechna praktyka stosowania obowiązujących
wówczas przepisów - obiektywnie biorąc - nie stwarzała realnych szans uzyskania
korzystnego dla uprawnionego rozstrzygnięcia. Jest to istotne, gdyż wykazanie tych
okoliczności powinno zapobiec niebezpieczeństwu nadmiernej subiektywizacji
w ujmowaniu stanu siły wyższej.
10
Sąd Najwyższy w uzasadnieniu postanowienia z dnia 30 października
2008 r., II CSK 241/08 (nie publ.) zauważył, że istnienie siły wyższej jako
przeszkody w dochodzeniu przez właściciela zwrotu nieruchomości bezprawnie
zajętej przez Państwo w okresie działań nacjonalizacyjnych po drugiej wojnie
światowej można przyjąć wtedy, gdy wykazane zostanie, że właściciel ze względu
na swoją indywidualną sytuację lub przynależność do określonej grupy społecznej,
nie mógł, obiektywnie rzecz oceniając, liczyć na skuteczność dochodzenia
roszczeń przez czas istnienia PRL lub przez jakiś okres”.
Pogląd, że art. 9 (16) ustawy z 1958 r. stanowił przeszkodę w dochodzeniu
roszczeń przez właścicieli nieruchomości leśnych znajdujących się w posiadaniu
Skarbu Państwa, która uzasadnia zastosowanie art. 121 pkt 4 w związku z art. 175
k.c. został przyjęty przez Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 18 grudnia 2009 r.
IV CSK 442/09 (nie publ.) odmawiającym przyjęcia skargi kasacyjnej
do rozpoznania. W orzeczeniu tym Sąd Najwyższy przychylił się do stanowiska,
że wystąpienie przez właścicieli nieruchomości pozostających we władaniu
Państwa z powództwem o przywrócenie posiadania lub wydanie rzeczonej
nieruchomości doprowadziłoby do wydania decyzji na podstawie art. 9 (16) ust. 3
ustawy z 1958 r., co definitywnie pozbawiłoby ich prawa własności (podobnie
w postanowieniu SN z dnia 29 kwietnia 2010 r. IV CSK 474/09, nie publ.).
W istocie tożsamy pogląd został wyrażony w postanowieniu z dnia
16 września 2011 r., IV CSK 63/11 (nie publ.), w którym Sąd Najwyższy stwierdził,
nawiązując do art. 9 (16) ust. 3 i 4 ustawy z 1958 r., że w okresie jego
obowiązywania wystąpienie przez właściciela z powództwem o przywrócenie
posiadania lub wydanie nieruchomości leśnej „…niechybnie (…) prowadziłoby do
przejęcia nieruchomości na własność Państwa. Wymienione przepisy stanowiły
zatem przeszkodę w dochodzeniu roszczeń przez właścicieli nieruchomości
znajdujących się w posiadaniu Skarbu Państwa, która uzasadnia zastosowanie art.
121 pkt 4 w związku z art. 175 k.c.”. Stan ten istniał do dnia uchylenia art. 9 (16)
ustawy z 1958 r.
11
Pogląd ten został podtrzymany - ponownie w odniesieniu do nieruchomości
leśnej - w postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia 16 września 2011 r. IV CSK
77/11 (nie publ.).
Nawiązując do orzecznictwa z przełomu lat pięćdziesiątych i sześćdziesiątych,
Sąd Najwyższy przypomniał, że przyjmowano wówczas, iż w razie wystąpienia
przez uprawnionego na drogę sądową w celu dochodzenia swoich praw, sąd był
zobowiązany do zasięgnięcia informacji we właściwym organie administracyjnym
czy postępowanie zmierzające do wydania decyzji administracyjnej o przejęciu
własności nieruchomości już się toczy lub będzie wszczęte oraz zawieszenia
postępowania na podstawie art. 191 pkt. 3 k.p.c. do czasu wyjaśnienia tej kwestii.
„W tej sytuacji wystąpienie właściciela nieruchomości z roszczeniem
windykacyjnym doprowadziłoby do wydania na podstawie art. 9 (16) ust. 3 ustawy
z 1958 r. decyzji o przejęciu nieruchomości stanowiącej przesłankę umorzenia
postępowania w trybie art. 9 ust. 4 tej ustawy (…)”. W związku z tym Sąd
Najwyższy przyznał rację skarżącym, że „…przepisy art. 9 ust. 3 i 4 (16 ust. 3 i 4)
ustawy stanowiły przeszkodę w skutecznym dochodzeniu przez nich (ich
poprzedników prawnych) wydania będącej w posiadaniu Skarbu Państwa
nieruchomości objętej wnioskiem, która to przeszkoda uzasadnia zastosowanie art.
121 pkt. 4 w związku z art. 175 k.c. Pod pojęcie siły wyższej, w rozumieniu art. 121
pkt. 4 k.c., podpadają bowiem również takie stany, gdy, jak w sprawie, rozwiązania
legislacyjne uniemożliwiały uprawnionemu właścicielowi nieruchomości skutecznie
i efektywnie dochodzenie swoich roszczeń”. Podobne stanowisko zostało wyrażone
w postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia 22 lutego 2012 r. (IV CSK 286/11,
OSNC-ZD 2013, nr 3, poz. 52).
W przywołanych orzeczeniach zawieszenie biegu zasiedzenia zostało
powiązane nie tyle z wadliwą praktyką rozstrzygania kwestii czy nieruchomość jest
objęta działaniem Dekretu na drodze administracyjnej i brakiem sądowej kontroli
decyzji administracyjnych, ile z samym obowiązywaniem art. 9 (16) ustawy z 1958 r.
Ma to między innymi taki skutek, że pozbawia znaczenia - jeżeli chodzi o okres
obowiązywania tego przepisu - indywidualnych okoliczności dotyczących
możliwości dochodzenia wydania nieruchomości oraz wydłuża okres zawieszenia
aż do dnia uchylenia art. 9 (16) ustawy z1958 r.
12
Pogląd odmienny wyraził Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 18 stycznia
2012 r. II CSK 144/11 (nie publ.), stwierdzając, że przypisanie art. 9 (16) ust. 3 i 4
ustawy z 1958 r. roli aktu prawnego wprowadzającego stan wyłączający bieg
terminów zasiedzenia jest „zbyt daleko idące”, gdyż samo wprowadzenie przepisów
o charakterze nacjonalizacyjnym, nawet jeżeli później przepisy te zostały uchylone,
nie uzasadnia traktowania możliwości przejęcia nieruchomości w zgodzie z tymi
przepisami jako działania bezprawnego, którego wystąpienie zrównać należy ze
stanem zawieszenia wymiaru sprawiedliwości. Inaczej mówiąc, w ocenie
Sądu Najwyższego obowiązywanie art. 9 (16) ustawy z 1958 r. nie stanowiło per se
okoliczności uzasadniającej zawieszenie biegu terminu zasiedzenia przez Skarb
Państwa nieruchomości objętych regulacją tego przepisu.
Ten kierunek wykładni został podtrzymany w postanowieniach Sądu
Najwyższego z dnia 14 listopada 2013 r., IV CSK 166/13 (nie publ.) oraz z dnia
11 grudnia 2013 r. (IV CSK 184/13, nie publ.). W drugim z nich Sąd Najwyższy
stwierdził, że brak podstaw do łączenia z samym obowiązywaniem art. 9 (16)
ustawy z 1958 r. istnienia stanu siły wyższej ze skutkiem w postaci nierozpoczęcia
lub zawieszenia biegu zasiedzenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości
objętych tą regulacją. Koncepcja odwołująca się do pojęcia siły wyższej nie może
bowiem prowadzić do podważenia obowiązywania prawa, a uznanie, że art. 9 (16)
ustawy z 1958 r. stwarzał w odniesieniu do dotyczących go nieruchomości stan
zawieszenia wymiaru sprawiedliwości w zakresie możliwości dochodzenia
ich zwrotu przez właścicieli oznaczałoby w istocie zanegowanie jego obowiązywania.
Tymczasem do eliminacji z porządku prawnego przepisu ustawy negatywnie
ocenianego z punktu widzenia norm Konstytucji może dojść tylko w drodze orzeczenia
Trybunału Konstytucyjnego i tylko przy spełnieniu określonych wymagań.
Sąd Najwyższy zauważył, z powołaniem się na swoje orzeczenie
z dnia 21 sierpnia 1959 r., I CR 964/58 (OSN 1961, nr 2, poz. 42), że art. 9 (16)
ustawy z 1958 r. nie wyłączał całkowicie drogi sądowej w sporach
o wydanie nieruchomości przez Skarb Państwa, droga ta została
wyłączona tylko w kwestii zastrzeżonej do prejudycjalnej decyzji organu
administracyjnego, tj. podlegania nieruchomości regulacji art. 9 (16) tej ustawy.
Wydane na podstawie tego przepisu decyzje administracyjne w razie
13
ziszczenia się przewidzianych w nim przesłanek były decyzjami zgodnymi
z prawem. W razie zaś podjęcia decyzji, o której była mowa w tym przepisie,
w warunkach nieważności, mogła ona być zakwestionowana w postępowaniu
nadzorczym. Ponadto od 1 września 1980 r. istniała możliwość sądowej kontroli
decyzji administracyjnych.
Sąd Najwyższy uznał jednak, że w sprawie miało miejsce zawieszenie biegu
terminu zasiedzenia argumentując, że: „…okoliczności przejęcia przez Państwo
nieruchomości leśnych od poprzedników prawnych uczestników w dniu 15 września
1955 r. i utrzymująca się do przełomu polityczno-ustrojowego, jaki nastąpił
w 1989 r., niezgodna z prawem praktyka rozpoznawania sporów o podleganie
nieruchomości dekretowi o przejęciu lasów w postępowaniu administracyjnym,
w połączeniu z nieistnieniem do dnia 31 sierpnia 1980 r. możliwości sądowej
kontroli decyzji administracyjnych (por. postanowienia Sądu Najwyższego z dnia
9 maja 2003 r. V CK 13/03 i V CK 24/03), stworzyła, istniejący aż do tej ostatniej
daty, czyli do 31 sierpnia 1980 r., stan o cechach stanu siły wyższej,
uniemożliwiający poprzednikom prawnym uczestników dochodzenie zwrotu
przejętej przez Państwo nieruchomości. W związku z tym przed ustaniem tego
stanu nie mógł się rozpocząć bieg terminu zasiedzenia tej nieruchomości (art. 121
pkt 4 w związku z art. 175 k.c. - w odniesieniu do okresu od dnia wejścia w życie
Kodeksu cywilnego, a w odniesieniu do wcześniejszego okresu - art. 109 pkt 4
ustawy z dnia 18 lipca 1950 r. - Przepisy ogólne prawa cywilnego, Dz. U. Nr 34,
poz. 311, w związku z art. 53 dekretu z dnia 11 października 1946 r. - Prawo
rzeczowe, Dz. U. Nr 57, poz. 319 ze zm., przepisy intertemporalne - art. XLI § 1
p.w.k.c.). W konsekwencji przewidziany w art. 172 § 2 k.c. trzydziestoletni termin
wymagany do zasiedzenie nieruchomości objętej w posiadanie w złej wierze
rozpoczął bieg w sprawie dopiero w dniu 1 września 1980 r. (…)”. Do tego kierunku
wykładni Sąd Najwyższy przychylił się również w postanowieniu z dnia 10 kwietnia
2014 r. IV CSK 519/13 (nie publ.).
W świetle ostatnio przytoczonych orzeczeń art. 9 (16) ustawy z 1958 r. nie
powodował automatycznie zawieszenia biegu terminu zasiedzenia przez Skarb
Państwa nieruchomości podlegających tej ustawie.
Zawieszenie to związane
zostało z bezprawną uzurpacją kompetencji przez władze administracyjne i brakiem
14
sądowej kontroli decyzji administracyjnych. Między orzeczeniami tym zachodzi
jednak pewna różnica. O ile w postanowieniu z dnia 18 stycznia 2012 r., II CSK
144/11 (nie publ.) Sąd Najwyższy rozważał brak sądowej kontroli decyzji
administracyjnych wydawanych na podstawie art. 9 (16) ust. 3 ustawy z 1958 r.,
o tyle w postanowieniach z dnia 14 listopada 2013 r., IV CSK 166/13 (nie publ.)
i z dnia 11 grudnia 2013 r. IV CSK 184/13 (nie publ.) znaczenie art. 9
(16) ustawy z 1958 r. było w istocie pomijane, a brak sądowej kontroli decyzji
administracyjnych wiązany był z praktyką - skądinąd pozbawioną podstaw
prawnych - rozstrzygania o podpadaniu nieruchomości leśnej pod przepisy Dekretu
na drodze administracyjnej.
U podłoża poglądu, że obowiązywanie art. 9 (16) ust. 3 i 4 ustawy z 1958 r.
stanowi samodzielną przyczyną wyłączającą bieg zasiedzenia nieruchomości
przez Skarb Państw leży założenie, iż wszczęcie przez właściciela - bezprawnie
wyzutego z władania nieruchomością leśną - przed organem administracyjnym
albo przed sądem działania zmierzającego do odzyskania władztwa nad tą
nieruchomością niechybnie prowadziłoby do przejęcia przez Skarb Państwa
własności tej nieruchomości. Skutek ten rzeczywiście potwierdzają poglądy
doktryny i orzecznictwa (por. orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 21 sierpnia
1959 r., I CR 964/58, OSNCK 1961, nr 2, poz. 42; orzeczenie SN z dnia
14 listopada 1960 r., II CR 386/59, OSN 1962, nr 3, poz. 88; orzeczenie SN z dnia
2 listopada 1961 r., II CR 860/60, OSN 1963, nr 3, poz. 56). Wystarczy to, aby
uznać, że właściciel bezprawnie przejętej nieruchomości był pozbawiony
możliwości efektywnej ochrony swego prawa ze skutkiem określonym w art. 121 pkt
4 w zw. z art. 175 k.c.
Trzeba zauważyć, że konsekwentne respektowanie rozstrzygnięcia
normatywnego wyrażonego w art. 9 (16) ustawy z 1958 r. „stawia na uboczu”
koncepcję uznającą brak sądowej kontroli prawidłowości decyzji administracyjnych
(wraz z dodatkowymi przesłankami) za przeszkodę wyłączającą możliwość
dochodzenia przed właściwym organem wydania własności nieruchomości
ze skutkiem określonym w art. 121 pkt 4 w zw. z art. 175 k.c. Można bowiem
zasadnie wywodzić – kierując się racjami logicznymi leżącymi m.in. u podstaw testu
conditio sine qua non właściwego dla odpowiedzialności odszkodowawczej –
15
że skoro nawet w razie istnienia efektywnej ochrony prawa własności zastosowanie
art. 9 (16) ustawy z 1958 r. prowadziło do przejęcia własności nieruchomości przez
Skarb Państwa, to nawet brak takiej ochrony nie miałby znaczenia dla biegu
zasiedzenia, którego skutkiem jest nabycie własności przez Skarb Państwa.
Przeciwko poglądowi, że obowiązywanie art. 9 (16) ust. 3 i 4 ustawy z 1958 r.
stanowiło samodzielną przyczyną wyłączającą bieg zasiedzenia nieruchomości
przez Skarb Państwa jest jednak to, iż w jego świetle przyczyną wstrzymania
rozpoczęcia lub zawieszenia biegu zasiedzenia jest niechybna utrata prawa
własności na skutek decyzji administracyjnej, podczas gdy owa utrata własności
wynikała z obowiązującego wówczas aktu normatywnego i - co równie istotne -
całkowicie odpowiadała zamierzeniom ówczesnego ustawodawcy. U podstaw art.
9 (16) ustawy z 1958 r. leżało wszak dążenie do sanowania bezprawnych przejęć
nieruchomości rolnych i leśnych.
W świetle współczesnych standardów
konstytucyjnych zamiar taki nie mógłby oczywiście zostać zaaprobowany - budził
on zresztą pewne wątpliwości od początku swego obowiązywania, m.in. z tego
powodu, że został ujęty bardzo szeroko i sięgał dalej niż leżące u jego podstaw
uzasadnienie - co jednak nie umożliwia traktowania tego aktu normatywnego per
non est. Twierdzenie, że przyczyną o charakterze zawieszenia wymiaru
sprawiedliwości lub siły wyższej (art. 109 pkt 4 p.o.p.c. w zw. z art. 53 dekretu -
Prawo rzeczowe, a obecnie art. 121 pkt 4 w zw. z art. 175 k.c.) wyłączającą bieg
zasiedzenia nieruchomości przez Skarb Państwa - może być obowiązywanie aktu
normatywnego, który stwarza wyraźną podstawę przejęcia – i zmierza do przejęcia
- własności takiej nieruchomości przez tenże Skarb Państwa, nacechowane byłoby
oczywistą sprzecznością prakseologiczną i prowadziło pośrednio do podważania
mocy normatywnej tego aktu. W konsekwencji rozwiązania tego niepodobna uznać
za prawidłowe.
Brak przeto podstaw do łączenia z samym obowiązywaniem art. 9 (16)
ustawy z 1958 r. istnienia stanu siły wyższej ze skutkiem w postaci nierozpoczęcia
lub zawieszenia biegu zasiedzenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości
objętych tą regulacją. Koncepcja odwołująca się do pojęcia siły wyższej nie może
prowadzić do podważenia obowiązywania prawa, a uznanie, że art. 9 (16) ustawy
z 1958 r. stwarzał w odniesieniu do dotyczących go nieruchomości stan
16
zawieszenia wymiaru sprawiedliwości w zakresie możliwości dochodzenia ich
zwrotu przez właścicieli oznaczałoby w istocie zanegowanie jego obowiązywania.
Tymczasem do eliminacji z porządku prawnego przepisu ustawy negatywnie
ocenianego z punktu widzenia norm Konstytucji może dojść tylko w drodze
orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i tylko przy spełnieniu określonych
wymagań.
Uzasadniony jest zatem pogląd, że obowiązywanie art. 9 ust. 3 i 4 ustawy
z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz
uporządkowaniu niektórych spraw, związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej
i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 17, poz. 71 ze zm.; art. 16 ust. 3 i 4 w tekście
jednolitym: Dz. U. z 1989 r. Nr 58, poz. 348 ze zm.) nie stanowiło przyczyny
zawieszenia biegu zasiedzenia przez Skarb Państwa nieruchomości objętych art. 9
ust. 1 (art. 16 ust. 1) tej ustawy.
Z tych względów należało podjąć uchwałę, jak na wstępie.
Brak komentarzy:
Prześlij komentarz