Wywłaszczenie bez odszkodowania

Odszkodowanie za działkę zajętą pod drogę wypłacane jest według zasad i trybu określonego w ustawie o gospodarce nieruchomościami. 

Ponadto ustawa z 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Zawiera ona jeden bardzo ważny przepis o charakterze wywłaszczeniowym, dość często, niestety służący urzędnikom do wywłaszczania z pominięciem prawa do odszkodowania. Przepis mówi, że nieruchomości pozostające 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Intencją tego przepisu było uporządkowanie sytuacji, w której na koniec 1998 roku nieruchomości właściciela de facto znajdowała się droga, choć wcześniej nikt go nie wywłaszczył.

W takiej sytuacji wywłaszczenie odbywa się za odszkodowaniem, ale przepisy o odszkodowaniu są o wiele mniej korzystne w porównaniu z wywłaszczeniem odbywającym się na zasadach ogólnych. Mianowicie odszkodowanie będzie wypłacane na wniosek właściciela złożony od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa.

Jeżeli nawet toczyło się postępowanie o wywłaszczenie pod drogę i nie było wiadomo jak się ono skończy. Zapobiegliwy właściciel powinien złożyć wniosek o odszkodowanie, natomiast organ zawiesić postępowanie odszkodowawcze do czasu ostatecznej decyzji w sprawie wywłaszczenia.

Właściciel powinien sprawdzić, czy władanie drogą przejawiało się w konkretnych czynnościach związanych z działaniem zarządcy drogi, takich jak utrzymanie nawierzchni drogi, chodników i.t.d., wykonanie robót inwentaryzacyjnych, przygotowujących do zimy. Ponadto nieruchomość musiała być zajęta pod drogi publiczne, co oznacza, że powinna być zaliczona do odpowiedniej kategorii dróg. Przykładowo: w przypadku dróg gminnych organ powinien przedstawić uchwałę wojewódzkiej rady narodowej. Po trzecie musi być faktycznie, a nie tylko na mapie. Potrzebne dowody: oględziny, dowód z ekspertyzy biegłego geodety. 

Podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy czyli na 29 października 1998 r.

Nieuwzględniany jest wzrost wartości nieruchomości, spowodowany trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem.

W praktyce wysokość odszkodowania będzie ustalał biegły rzeczoznawca.

Ustawa z 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

Art. 73.
1. Nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.
2. Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, wypłaca:
1) gmina - w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi,
2) Skarb Państwa - w odniesieniu do pozostałych dróg.
3. Podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja wojewody.
3a. Jeżeli istnieje konieczność określenia granic nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub własność jednostek samorządu terytorialnego, wydając decyzję, o której mowa w ust. 3, nie wydaje się decyzji o podziale nieruchomości.
4. Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa.
5. Podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy, przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem.


Tekst orzeczenia pochodzi z Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępnej pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.

Wyrok

Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku

z dnia 29 lutego 2012 r.

II SA/Gd 882/11

1. Termin określony w przepisie art. 73 ust. 4 ustawy z 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną jest terminem zawitym prawa materialnego. Oznacza to, że termin ten nie może być przywrócony, a wniosek złożony po tym terminie powoduje, że roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość wygasa, i to niezależnie od tego, z jakich powodów strona nie dochowała tego terminu. Dla biegu terminów prawa materialnego nie są istotne przyczyny jego uchybienia.
2. Stwierdzenie wygaśnięcia roszczenia z art. 73 ust. 4 ustawy z 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną powoduje, że organy orzekające w przedmiocie wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania obowiązane są orzec o bezzasadności żądania strony a nie bezprzedmiotowości postępowania. Prawidłowym rozstrzygnięciem jest merytoryczna decyzja odmawiająca ustalenia i wypłaty odszkodowania.
LEX nr 1138399
1138399
Dz.U.2010.102.651: art. 142
Dz.U.1998.133.872: art. 73 ust. 4


Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz.
Sędziowie WSA: Jolanta Górska (spr.), Mariola Jaroszewska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi A S.A. w G. na decyzję Wojewody z dnia 15 września 2011 r., nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość;
oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Prezydent Miasta wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej decyzją z 28 grudnia 2010 r., po rozpatrzeniu wniosku spółki A z siedzibą w G., umorzył postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za przejętą z mocy prawa działkę nr (...) o powierzchni 26 m2 położoną w G. przy ul. L., zajętą pod drogę powiatową i stanowiącą własność Miasta G. - miasta na prawach powiatu.
Decyzja została wydana na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 73 ust. 4 ustawy z 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.) oraz art. 128-135 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.).
Pismem z dnia 1 grudnia 2010 r. Prezydent Miasta, wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie. Ponadto w piśmie tym poinformował o zebraniu całości materiału dowodowego oraz o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów.
Skarżąca spółka w piśmie z dnia 20 grudnia 2010 r. podniosła, że w aktach sprawy brakuje kompletu dokumentacji oraz pism, jakie składała w Urzędzie Miasta G. w toku postępowania prowadzonego z wniosku z 7 sierpnia 2000 r., w tym: pisma z 31 sierpnia 2000 r. skierowanego do Prezydenta Miasta, w którym skarżąca podtrzymała wniosek z 7 sierpnia 2000 r., pisma Urzędu Miasta G. z 11 września 2000 r. zawiadamiającego o prowadzonym postępowaniu mającym na celu wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego nieruchomości objętych przedmiotowym wnioskiem, pisma z 11 sierpnia 2006 r. skierowanego do Urzędu Miasta G. - Referatu Zarządu Nieruchomościami, w którym skarżąca wskazała, iż "w związku z brakiem stanowiska Prezydenta Miasta w kwestii przedstawionej we wniosku z sierpnia 2000 r. propozycji zastąpienia odszkodowania za grunty objęte wnioskiem spółki A nieruchomością lub nieruchomościami zamiennymi i przyjęciem z niezrozumiałych względów trybu rozstrzygania tego wniosku odrębnie dla każdej nieruchomości - spółka A będzie się domagała wypłaty odszkodowania za tak nabyte grunty w pieniądzu". W związku z powyższym wnioskodawczyni przekazała do akt sprawy posiadaną dokumentację.
Organ ustalił, że w dniu 7 sierpnia 2000 r. skarżąca spółka, powołując się na przepis art. 73 ustawy z 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, złożyła do Prezydenta Miasta wniosek w sprawie nieruchomości stanowiących własność spółki, zajętych pod drogi publiczne lub wykorzystywanych przez jednostki organizacyjne Gminy Miasta G. Wniosek ten obejmował 13 działek, w tym przedmiotową działkę nr (...), k.m. (...) o pow. 26 m2, położoną w G. przy ul. L., zajętą pod drogę powiatową i stanowiącą własność Miasta G. - miasta na prawach powiatu. We wniosku tym skarżąca wskazała, że zainteresowana jest uregulowaniem stanu prawnego opisanych nieruchomości w drodze przyznania nieruchomości zamiennych. Pismem z dnia 31 sierpnia 2000 r. skarżąca podtrzymała wniosek z dnia 7 sierpnia 2000 r.
Decyzją z dnia 22 września 2010 r. Wojewoda stwierdził, że z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przeszła na własność Miasta G. - miasta na prawach powiatu nieruchomość stanowiąca działkę nr (...) o powierzchni 26 m2, zapisana w KW nr (...), położona w G. przy ul. L., zajęta pod drogę, a będąca własnością spółki A z siedzibą w G.
W ocenie Prezydenta Miasta spółka dwukrotnie w 2000 r., tj. pismami z dnia 7 sierpnia 2000 r. i 31 sierpnia 2000 r. kierowała do Prezydenta Miasta podania o uregulowanie stanu prawnego opisanych we wniosku nieruchomości oraz przyznania nieruchomości zamiennych, w tym za działkę nr (...) o pow. 26 m2 Ponadto, w ocenie organu, rzeczone wnioski nie zawierały żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania za działkę (...), lecz uregulowania stanu prawnego nieruchomości i przyznania nieruchomości zamiennych, dlatego nie mogły być potraktowane jako wniosek złożony na podstawie art. 73 ust. 4 cyt. ustawy. Dopiero pismem z 11 sierpnia 2006 r. spółka stwierdziła, iż będzie się domagała wypłaty odszkodowania za przejęte grunty w gotówce.
Organ I instancji uznał, że w terminie określonym w art. 73 ust. 4 ustawy z 1998 r., tj. od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r., spółka nie złożyła wniosku o ustalenie odszkodowania za przedmiotową działkę. Po dniu 31 grudnia 2005 r. roszczenie o odszkodowanie wygasło.
Brak roszczenia, które mogłoby być uwzględnione na drodze postępowania administracyjnego oznacza, że takie postępowanie jest bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania stanowi z kolei podstawę do jego umorzenia na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca spółka zarzuciła, że organ I instancji dokonał błędnej wykładni art. 73 ust. 4 ustawy z 1998 r., a także naruszył art. 105 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że wniosek o odszkodowanie nie został złożony w terminie, co skutkowało stwierdzeniem, że roszczenie o odszkodowanie nie przysługuje i umorzeniem postępowania. Ponadto zarzuciła, że organ I instancji prowadził postępowanie z naruszeniem art. 8 oraz art. 9 k.p.a., w szczególności nie informując strony o skutkach niezłożenia wniosku w terminie wskazanym w art. 73 ust. 4 ustawy z 1998 r., a tym samym naruszając zaufanie do organów Państwa. Skarżąca wniosła o przeprowadzenie na podstawie art. 136 k.p.a. dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego z zakresu wyceny nieruchomości w formie operatu szacunkowego celem ustalenia wartości przedmiotowej nieruchomości.
W piśmie z dnia 1 kwietnia 2011 r., stanowiącym uzupełnienie odwołania, skarżąca wskazała na odnaleziony projekt pisma Prezydenta Miasta G. z 17 października 2000 r., w którym organ wskazywał na konieczność złożenia wniosku o odszkodowanie w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r., a które to pismo nigdy nie zostało doręczone stronie.
Po rozpatrzeniu sprawy na skutek odwołania skarżącej Wojewoda decyzją z dnia 15 września 2011 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 9a ustawy 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 73 ust. 4 ustawy z 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z 28 grudnia 2010 r.
Wojewoda stwierdził, że nie budzi wątpliwości fakt, iż wniosek skarżącej z dnia 11 sierpnia 2006 r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przedmiotową nieruchomość został złożony po terminie przewidzianym przez przepisy ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, toteż nie było podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracyjny. Wobec powyższego postępowanie powinno być umorzone z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Z kolei wniosek spółki z 7 sierpnia 2000 r. złożony został przed 1 stycznia 2001 r. i nie dotyczył przyznania odszkodowania, lecz uregulowania stanu prawnego nieruchomości i przyznania nieruchomości zamiennych, dlatego organ drugiej instancji podzielił stanowisko Prezydenta Miasta, że nie mógł być potraktowany jako wniosek złożony na podstawie art. 73 ust. 4 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Ponadto, w związku z faktem, iż termin do złożenia wniosku jest terminem ustawowym, a także terminem materialnym nie ma możliwości jego przywrócenia.
Odnosząc się do zarzutów sformułowanych przez stronę w odwołaniu, organ odwoławczy stwierdził, że organ administracji nie jest uprawniony do swobodnego interpretowania żądania strony. Żądanie zawarte w piśmie z dnia 7 sierpnia 2000 r. było jasno sformułowane i dotyczyło przyznania nieruchomości zamiennych. Nie wywoływało ono skutków prawnych w postaci uruchomienia procedury odszkodowawczej, wynikającej z art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, zaś wniosek o przyznanie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość strona złożyła w dniu 11 sierpnia 2006 r. czyli po upływie terminu.
Nadto nie zgodził się z twierdzeniem skarżącej, że skutkiem złożenia wniosku z 7 sierpnia 2000 r. była jego bezskuteczność zawieszona, a wniosek z dniem 1 stycznia 2001 r. niejako "odniósł" skutek prawny i od tej chwili organ winien był prowadzić postępowanie w sprawie przyznania odszkodowania za przejętą nieruchomość. Pojęcie bezskuteczności zwieszonej dotyczy stosunków cywilnoprawnych, natomiast niniejsza sprawa wynika ze stosunków prawnoadministracyjnych.
Organ odwoławczy nie dopatrzył się również naruszenia art. 8 k.p.a. ani też art. 9 k.p.a. Stwierdził przy tym, że obowiązek informowania strony nie może być utożsamiany z udzielaniem stronom pomocy prawnej czy zastępowaniem ich aktywności poprzez instruowanie strony co do wyboru optymalnego rozwiązania. Dlatego projekt niedoręczonego pisma Prezydenta Miasta z 17 października 2000 r., w którym wskazano m.in., że odszkodowanie będzie ustalone i wypłacane na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. nie jest i nie może być rozstrzygający dla sprawy.
Organ odwoławczy wskazał również, że konstytucyjność rozwiązań przyjętych w art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną była wielokrotnie przedmiotem badania Trybunału Konstytucyjnego, który nie znalazł podstaw do obalenia domniemania konstytucyjności art. 73 ustawy.
Utrzymując w mocy decyzję Prezydenta Miasta, organ odwoławczy wskazał na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 908/10, wydany w analogicznej sprawie.
Spółka A z siedzibą w G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższą decyzję. Skarżąca zarzuciła:
1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji Prezydenta Miasta z 28 grudnia 2010 r. pomimo tego, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez ten organ doszło do naruszenia prawa polegającego na wydaniu decyzji przez Prezydenta Miasta, tj. organu, który winien zostać wyłączony od prowadzenia sprawy, ponieważ przedmiot sprawy dotyczył interesów majątkowych kierownika tego organu;
b) art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 73 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, poprzez nieuchylenie decyzji Prezydenta Miasta z 28 grudnia 2010 r. pomimo tego, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez ten organ doszło do naruszenia prawa polegającego na pozbawieniu Gminy Miasta G. oraz Skarbu Państwa, będących stronami postępowania udziału w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę, jak i Prezydenta Miasta;
c) art. 15 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji Prezydenta Miasta, z 28 grudnia 2010 r. w sytuacji, w której organ odwoławczy ustalił, że Skarb Państwa jest stroną postępowania, co doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania w stosunku do Skarbu Państwa;
d) art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji Prezydenta Miasta z 28 grudnia 2010 r. pomimo, że zarówno Wojewoda, jak i Prezydent Miasta, wydając decyzje nie dysponowali aktami sprawy;
e) art. 105 § 1 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji Prezydenta Miasta z 28 grudnia 2010 r., która umarzała postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość w sytuacji gdy skarżący, a zatem podmiot będący stroną postępowania (posiadający interes prawny - jest właścicielem pozbawionym nieruchomości) złożył wniosek o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość do organu administracji publicznej, na podstawie przepisów prawa materialnego, który to wniosek jest rozstrzygany decyzją administracyjną, co oznacza, że w niniejszej sprawie istniał przedmiot tego postępowania;
2. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:
a) art. 73 ust. 4 w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy z 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wniosek o przyznanie odszkodowania złożony przed dniem 1 stycznia 2001 r., nie mógł wywołać skutku w postaci obowiązku przyznania odszkodowania wraz z nadejściem wskazanej powyżej daty, co skutkowało uznaniem, iż wniosek skarżącego z 7 sierpnia 2000 r. w przedmiocie przyznania odszkodowania za nieruchomość stanowiącą działkę oznaczoną nr (...), karta mapy nr (...), obręb G., położoną; przy ul. L. w G., której własność przeszła z mocy prawa na Gminę Miasta G., nie mógł stanowić podstawy przyznania odszkodowania, podczas gdy wniosek zgłoszony przed dniem 1 stycznia 2001 r. nakładał na organ obowiązek ustalenia odszkodowania;
b) art. 73 ust. 4 ustawy z 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w zw. z art. 131 ust. 1 ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że odszkodowanie za nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, przejęte przez te podmioty z mocy prawa może zostać ustalone wyłącznie w pieniądzu, co skutkowało uznaniem, iż wniosek skarżącego z dnia 7 sierpnia 2000 r. o przyznanie nieruchomości zamiennej za przedmiotową nieruchomość nie mógł doprowadzić do ustalenia odszkodowania, podczas gdy wskazany przepis nie zawęża możliwości przyznania odszkodowania z tego tytułu jedynie do formy pieniężnej.
Wskazując na te zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji.
Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, nie uznając podniesionych zarzutów. Organ odwoławczy wskazał, że stroną postępowania w niniejszej sprawie jest Skarb Państwa. Prezydent Miasta wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej jest organem właściwym do załatwienia niniejszej sprawy jako organ I instancji. Organ ten występuje w dwojakiej roli - jako organ administracji orzekający w sprawie odszkodowania oraz jako reprezentant Skarbu Państwa, będącego biernie legitymowaną stroną postępowania. W zakresie, w jakim pełni on rolę organu w stosunku do Skarbu Państwa, nie jest on ani żaden inny organ uprawniony do reprezentowania jego interesu rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego następuje kosztem jego uprawnień procesowych. Przepisy o wyłączeniu organu, jako przepisy wyjątkowe, nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Nadto stwierdził, że Gmina Miasta G. nie jest stroną niniejszego postępowania, a przedmiotowa sprawa nie dotyczy interesów majątkowych kierownika tego organu.
W piśmie z dnia 31 stycznia 2012 r. skarżąca wskazała, że Prezydent Miasta jest na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami organem ustawowym reprezentującym Skarb Państwa - podmiot, który ma wypłacić odszkodowanie, w związku z czym powinien podejmować działania nakierowane wyłącznie na jego korzyść. Jednocześnie jest organem, którego kompetencji podlega ustalenie odszkodowania, a w tym zakresie powinien prowadzić postępowanie w sposób bezstronny. Prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcje starosty nie może zatem jednocześnie występować w imieniu Skarbu Państwa jako strony w sprawie i jako organ rozpoznający sprawę.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.
Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie.
Wbrew zarzutom skargi organy obu instancji rozstrzygając sprawę dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, procedowały w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego oraz prawidłowo zastosowały przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.).
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja umarzająca postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania.
Organy obu instancji uznały, że skarżąca nie złożyła wniosku w ustawowym terminie, skutkiem czego roszczenie wygasło.
Skarżąca zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i w skardze wniesionej do Sądu twierdziła, że podejmowała działania o uregulowanie stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości i przyznanie nieruchomości zamiennych i jej oświadczenia w tym przedmiocie winny zostać potraktowane jako żądanie ustalenia odszkodowania zgodnie z art. 73 ust. 4 ustawy z 1998 r.
Zgodnie z treścią art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.
Stosownie do ust. 2 tego artykułu odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, wypłaca: 1) gmina - w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r., drogami gminnymi, 2) Skarb Państwa w odniesieniu do pozostałych dróg.
Z art. 73 ust. 4 ustawy wynika natomiast, że odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa.
Przepis ten wprowadził generalną zasadę uwłaszczenia w odniesieniu do nieruchomości zajętych w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogi publiczne.
Art. 73 ust. 4 ustawy w pierwotnym brzmieniu stanowił, że odszkodowanie będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w odrębnej ustawie. Przepis ten został znowelizowany przez art. 7 ustawy z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz. U. Nr 6, poz. 70), która weszła w życie w dniu 15 lutego 2000 r., w ten sposób, że odszkodowanie ma być ustalane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniu za wywłaszczone nieruchomości. Tym samym przepis ten odsyła do zasad i trybu ustalania oraz wypłacania odszkodowania, tj. do przepisów art. 128 i nast. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Przesłanką przyznania odszkodowania jest złożenie wniosku przez właściciela wywłaszczonej nieruchomości w określonym terminie, tj. w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r.
W niniejszej sprawie bezsporne jest, że przedmiotowa nieruchomość oznaczona jako działka nr (...) o powierzchni 26 m2, zapisana w KW nr (...), położona w G. przy ul. L., która stanowiła własność spółki A z siedzibą w G., z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się z mocy prawa własnością Miasta G. - miasta na prawach powiatu, jako nieruchomość zajęta pod drogę, co też stwierdził Wojewoda deklaratoryjną decyzją z dnia 22 września 2010 r., nr (...), która stała się ostateczna z dniem 12 października 2010 r.
Zdaniem Sądu orzekające w niniejszej sprawie organy administracji prawidłowo ustaliły, że w ustawowym terminie, tj. w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r., nie został złożony wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przedmiotową nieruchomość.
Nie ulega wątpliwości, że wniosek z dnia 11 sierpnia 2006 r. był spóźniony, jako że roszczenie o odszkodowanie po upływie 31 grudnia 2005 r. wygasło.
Wbrew twierdzeniom skarżącej, brak jest również podstaw do przyjęcia, że wniosek o odszkodowanie został skutecznie złożony przed rozpoczęciem biegu terminu określonego w art. 73 ust. 4 ustawy. W szczególności zaś nie można w żadnym razie potraktować za taki wniosek pism skarżącej z dnia 7 sierpnia 2000 r. ani też 31 sierpnia 2000 r. Przedmiotem tego wniosku było uregulowanie stanu prawnego, m.in. spornej nieruchomości - "w drodze przyznania nieruchomości zamiennych". Skarżąca wskazała, że Gmina Miasta G. stała się w myśl przepisu 73 ustawy, właścicielem nieruchomości zajętych pod drogi oraz infrastrukturę towarzyszącą, a także te nieruchomości wymieniła. Następnie w piśmie z dnia 31 sierpnia 2000 r. skarżąca spółka wskazała, że jest zainteresowana "uregulowaniem stanu prawnego opisanych we wniosku nieruchomości w drodze przyznania nieruchomości zamiennych".
Przede wszystkim treść złożonych w 2000 r. pism przez skarżącą spółkę wniosku jednoznacznie precyzowała przedmiot żądania, którym nie było ustalenie i wypłata odszkodowania, ale przyznanie nieruchomości zamiennych. W związku z tym nie można uznać, aby po stronie organu administracyjnego powstał obowiązek domagania się od strony sprecyzowania treści żądania. Trudno też mówić o innym przedmiocie żądania, skoro jasno wynikał on z treści złożonego wniosku. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 lutego 2002 r., sygn. akt II SA 1547/99 - "w sytuacji, gdy postępowanie zostaje wszczęte na wniosek, przedmiot postępowania wyznacza strona. Organ tym żądaniem jest związany, nie jest zatem władny do zmiany jego treści". Skarżąca spółka dopiero w piśmie z dnia 11 sierpnia 2006 r. wskazała, że będzie się domagać "wypłaty odszkodowania za tak nabyte grunty w pieniądzu", nawiązując do wniosku złożonego w 2000 r.
W związku z tym nie znajduje uzasadnienia stwierdzenie skarżącej, że zawarte we wniosku z 7 sierpnia 2000 r. żądanie przyznania nieruchomości zamiennej za przedmiotową nieruchomość powinno doprowadzić do ustalenia odszkodowania, gdyż art. 73 ust. 4 nie zawęża możliwości przyznania odszkodowania z tego tytułu jedynie do formy pieniężnej. Wbrew bowiem twierdzeniom skarżącej z treści art. 129 i następnych ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że odszkodowanie stanowi co do zasady rekompensata pieniężna. Wprawdzie art. 131 ust. 1 przewiduje, że w ramach odszkodowania może być przyznana nieruchomości zamienna, jednakże stosownie do treści ust. 4 różnicę między wysokością odszkodowania ustalonego w decyzji a wartością nieruchomości zamiennej wyrównuje się przez dopłatę pieniężną.
W niniejszej sprawie najistotniejsze jest jednak, że żadne z pism z 2000 r., niezależnie od ich treści, nie mogło odnieść skutku, skoro wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania mógł być skutecznie zgłoszony tylko w ustawowym terminie, tj. w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. W tym zaś okresie wniosek taki przez skarżącą spółkę nie został złożony.
Przedmiotowa regulacja wyznaczyła bowiem granice czasowe, w których było możliwe skuteczne złożenie wniosku o przyznanie odszkodowania. Zachowanie zaś terminu do złożenia wniosku było podstawową przesłanką do ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. Termin ten obejmował okres od dnia 1 stycznia 2001 do 31 grudnia 2005 r., co oznacza, że tylko w tych granicach czasowych możliwe było skuteczne złożenie wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania.
Wskazanie w przepisie art. 73 ust. 4 terminu do składania wniosków ma takie znaczenie, iż nie można było złożyć skutecznie wniosku przed dniem 1 stycznia 2001 r., a po dniu 31 grudnia 2005 r. roszczenie o odszkodowanie wygasło (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 lutego 2007 r. w sprawie I OSK 394/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1611/10, opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 15 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Po 558/08, LEX nr 531041).
Podkreślić przy tym należy, że termin określony w przepisie art. 73 ust. 4 ustawy jest terminem zawitym prawa materialnego. Oznacza to, że termin ten nie może być przywrócony, a wniosek złożony po tym terminie powoduje, że roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość wygasa. I to niezależnie od tego, z jakich powodów strona nie dochowała tego terminu. Dla biegu terminów prawa materialnego nie są bowiem istotne przyczyny jego uchybienia. Dlatego też przywoływanie przez skarżącą takich okoliczności, jak brak poinformowania przez organ o możliwości żądania odszkodowania, nie może mieć wpływu na jego zachowanie oraz na skutki jego upływu.
Nadto należy mieć na uwadze, że Trybunał Konstytucyjny kilka razy badał art. 73 ust. 4 ustawy, stwierdzając jego zgodność z Konstytucją. Wskazać tu należy wyroki z dnia z 14 marca 2000 r., sygn. P 5/99, z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. SK 11/02 oraz 15 września 2009 r., sygn. P 33/07. W szczególności zaś Trybunał stwierdził, że zawarty w art. 73 przepisów wprowadzających mechanizm potwierdzenia wywłaszczenia i uzyskania odszkodowania jest poprawny systemowo i nie ogranicza ochrony praw należnych byłym właścicielom.
Wyrokiem z dnia 19 maja 2011 r. w sprawie K 20/09 (OTK-A 2011/4/350) Trybunał Konstytucyjny po raz kolejny orzekł, że art. 73 ust. 4 ustawy jest zgodny z Konstytucją, a konkretnie art. 21 ust. 2 w zw. art. 31 ust. 3 oraz art. 2 i wywodzoną z niego zasadą poprawnej legislacji. Trybunał stwierdził, że art. 73 ust. 4 jest na tyle precyzyjny i na tyle komunikatywny, że językowe reguły wykładni pozwalają wyintepretować z niego normę zgodną z Konstytucją. Jest zatem zgodny z zasadą dopuszczalnych proporcjonalnych ograniczeń konstytucyjnego prawa do słusznego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia.
W świetle powyższego stwierdzić należy, że skarżąca mogła złożyć skutecznie wniosek o ustalenie i wpłatę odszkodowanie tylko w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Wniosek taki w terminie ustawowym nie został złożony. Nadto, zdaniem Sądu, nie było też możliwe skuteczne złożenie takiego wniosku, wcześniej lub później, tj. poza granicami czasowymi wyznaczonymi przez ustawodawcę.
Zdaniem Sądu prawidłowo stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy, że nie można przyjąć, jak domagała się skarżąca, że wniosek z dnia z dnia 7 sierpnia 2000 r. wywołał skutki z skutki prawne na dzień 1 stycznia 2001 r. Wskazywana przez skarżącą bezskuteczność zawieszona stanowi konsekwencje wadliwych czynności prawnych, dokonywanych na podstawie przepisów prawa cywilnego. Brak jest podstaw prawnych do przyjęcia takiej instytucji do oceny skuteczności wniosku składanego w postępowaniu administracyjnym. Nadto należy mieć na uwadze, że istota czynności procesowych polega na tym, że muszą być dokonywane bezwarunkowo. Żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego nie może być złożone pod żadnymi warunkami ani z zastrzeżeniem terminu.
Istotne zaś dla rozstrzygnięcia sprawy było, że strona nie złożyła wniosku w ustawowym terminie o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Wniosek ten dla wywołania skutków prawnych musiał być złożony w konkretnej przestrzeni czasowej wyznaczonej przez ustawodawcę. Brak takiego wniosku skutkował niemożnością uwzględnienia żądania strony. Termin ten nie podlega przywróceniu, a roszczenie wygasło. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 lutego 2002 r., sygn. akt II SA 3126/00 (LEX nr 81779), zasada uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.) nie może powodować naruszenia prawa materialnego, gdyż przepisy prawa materialnego wyznaczają treść rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej.
Niewątpliwie organy administracji zobowiązane są działać zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie do treści art. 8 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Zgodnie zaś z art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
Nadto należy rozgraniczyć obowiązek informowania od udzielania przez organ porad prawnych. Art. 9 k.p.a. nie nakłada organy administracji, obowiązku udzielenia porad prawnych, czy też doradztwa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 1998 r., sygn. akt I SA/Łd 489/98, LEX 32776, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 czerwca 2008 r., II SA/Lu 273/08, opublikowany w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Stąd też pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy znajdujący się w aktach administracyjnych projekt pisma organu I instancji zawierającego pouczenie o treści art. 73 ust. 4 ustawy, jak również fakt, że pismo takie nie zostało do skarżącej wysłane.
Prawidłowo zatem orzekające w sprawie organy administracji stwierdziły, że roszczenie odszkodowawcze wygasło.
Jednocześnie organy obu instancji uznały, że powyższa okoliczność powoduje bezprzedmiotowość postępowania, uzasadniającą jego umorzenie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Skarżąca zakwestionowała takie rozstrzygnięcie.
Przede wszystkim wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych nie ma zgodności w kwestii sposobu rozstrzygnięcia sprawy w razie stwierdzenia wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie.
Sądy przyjmują bowiem, że w takiej sytuacji należy umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29. 03.2011 r., I OSK 791/10, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach: z dnia 13 stycznia 2012 r., II SA/Gl 520/11, z dnia 29 czerwca 2011 r., II SA/Gl 1258/10, z dnia 24 marca 2011 r., II SA/Gl 1277/10 i z dnia 20 października 2010 r. II SA/Gl 736/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 maja 2010 r., II SA/Kr 195/10 opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Prezentowany jest także pogląd, że stwierdzenie wygaśnięcia roszczenia z art. 73 ust. 4 ustawy z 1998 r. powoduje, że organy orzekające w przedmiocie wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania obowiązane są orzec o bezzasadności żądania strony a nie bezprzedmiotowości postępowania. Prawidłowym rozstrzygnięciem jest merytoryczna decyzja odmawiająca ustalenia i wypłaty odszkodowania (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 września 2010 r., I OSK 1490/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyrokach z dnia 17 listopada 2011 r., II SA/Po 763/11 i z dnia 4 listopada 2010 r., II SA/Po 753/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach z dnia 8 lutego 2011 r., I SA/Wa 1595/10 i z dnia 20 kwietnia 2011 r., I SA/Wa 2273/10 opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sąd przychyla się do tego stanowiska. Stwierdzenie wygaśnięcia roszczenia na skutek upływu ustawowego terminu prawa materialnego powoduje niemożność uwzględnienia roszczenia. W takiej sytuacji nie zachodzi natomiast bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a.
Zdaniem Sądu wydanie decyzji umarzającej postępowanie z uwagi na stwierdzenie wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie zamiast decyzji odmawiającej ustalenia i wypłaty odszkodowania jest uchybieniem. Jednakże nie uzasadnia to uchylenia zaskarżonej decyzji, jako że nie stanowi istotnego naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy, rozumiany jako brak możliwości uwzględnienia wniosku skarżącej.
Wskazać przy tym należy, że kontrolując decyzje wydane po stwierdzeniu wygaśnięcia roszczenia z art. 73 ust. 4 ustawy z 1998 r. sądy administracyjne uznają również, że zarówno wydanie decyzji umarzającej postępowanie zamiast odmownej, jak i wydanie decyzji odmownej zamiast umarzającej postępowanie nie stanowi uchybienia powodującego konieczność uchylenia takich decyzji, akcentując skutki podjętego w takiej sytuacji rozstrzygnięcia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 maja 2010 r., II SA/Kr 195/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 lutego 2010 r., II SA/Po 703/09, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2011 r., I SA/Wa 2273/10 opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zarówno bowiem umorzenie postępowania, jak i odmowa ustalenia odszkodowania sprowadzają się do tego, że skarżący nie może otrzymać odszkodowania z uwagi na złożenie wniosku po upływie terminu określonego w art. 73 ustawy z 1998 r.
Z powyższych względów Sąd również nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji umarzającej postępowanie z uwagi na niezłożenie przez skarżącą wniosku w terminie określonym w art. 73 ust. 4 ustawy z 1998 r.
W ocenie Sądu nie są zasadne zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Skarżąca zarzuciła, że akta administracyjne nie były kompletne, a mianowicie brak w nich dokumentów sprzed 2010 r. Nie można zatem wykluczyć, że wniosek o wypłatę odszkodowania został złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Skarżąca wskazała przy tym, że co prawda nigdy nie twierdziła, że taki wniosek został złożony, jednakże również nigdy nie wskazywała, że taka okoliczność nie miała miejsca.
W tym miejscu należy podkreślić, że w przypadku powoływania się na naruszenie przepisów postępowania, należy wykazać, że miało to lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (nie mogą to być hipotetyczne twierdzenia strony). W ocenie Sądu materiał dowodowy sprawy nie pozwala na stwierdzenia istnienia takich naruszeń w mniejszej sprawie. Skarżąca nie wykazała, aby przywołane przez nią uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy. W toku przeprowadzonego postępowania organy dokonały oceny składanych przez skarżącą pism, które znajdują się w aktach i nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, że są to ich odpisy. Pisma skarżącej z dnia 7 sierpnia 2000 r., 31 sierpnia 2000 r. oraz 11 sierpnia 2006 r. dotyczyły bowiem 13 działek, natomiast przedmiotowe postępowanie odnosi się tylko do działki nr (...), k.m. (...) o pow. 26 m2, położonej w G. przy ul. L.
Nie mogą odnieść skutku w niniejszym postępowaniu zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania poprzez pozbawienie Gminy Miasta G. oraz Skarbu Państwa, będących stronami, udziału w postępowaniu przed organami obu instancji, a nadto zasady dwuinstancyjności postępowania w stosunku do Skarbu Państwa.
Art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że sąd uchyla decyzję jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.
Art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przewiduje wznowienie postępowania administracyjnego jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w sprawie. Stosownie zaś do art. 147 wznowienie z tej przyczyny może nastąpić tylko na żądanie strony.
Zarzuty dotyczące naruszenia powyższych przepisów może w toku postępowania sądowoadministracyjnego zgłosić wyłącznie strona, która została pominięta w postępowaniu administracyjnym. Nikt inny nie może się skutecznie na takie okoliczności powoływać. W szczególności zaś nie może takich zarzutów podnosić strona, która brała udział w postępowaniu administracyjnym. Co więcej, nie może tych okoliczności uwzględnić sąd z urzędu, rozpatrując sprawę ze skargi podmiotów, które brały udział w postępowaniu (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18. 06.2008 r., I OSK 959/07 oraz wyroku z dnia 26 stycznia 2009 r., II OSK 51/08 opublikowany w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl, a także J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2012, str.373-374).
W wyroku z dnia 26 stycznia 2009 r. II OSK 51/08 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że takie rozwiązanie ustawowe powoduje, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie podniesie zarzut zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia, powołując się na to, że nie wszystkie podmioty, które powinny brać udział w postępowaniu, zostały do udziału w nim dopuszczone.
Z tych względów stwierdzić należy, że skarżąca spółka nie może powoływać się w toku niniejszego postępowania na podstawę wznowieniową dotyczącą innych podmiotów.
Wreszcie nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji przez Prezydenta Miasta, który winien zostać wyłączony od prowadzenia sprawy, ponieważ przedmiot sprawy dotyczył interesów majątkowych kierownika tego organu. Również okoliczność, że Prezydent Miasta jako organ reprezentujący Skarb Państwa ma wypłacić odszkodowanie nie stanowi podstawy do wyłączenia tegoż organu. Nie uzasadnia także wyłączenia Prezydenta Miasta fakt, że przedmiotowa nieruchomość stanowi własność miasta na prawach powiatu G.
Z art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną wynika, odszkodowanie ma być ustalone i wypłacone według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. Zgodnie z art. 73 ust. 2 odszkodowanie wypłaca Skarb Państwa w odniesieniu do drogi powiatowej.
Art. 112 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej jest organem właściwym w sprawach wywłaszczenia. W szczególności zaś starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości ustala odszkodowanie (art. 129 ust. 1 ustawy).
Nadto stosownie do art. 129 ust. 5 starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu:
1) w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126;
2) na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości;
3) gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.
Zgodnie natomiast z treścią art. 92 w związku z art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) w miastach na prawach powiatu funkcję starosty wykonuje prezydent miasta.
Z przepisów art. 11, art. 11a i art. 12 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami, w tym do podejmowania czynności prawnych i procesowych na rzecz lub w interesie Skarbu Państwa. Nadto zobowiązany jest do gospodarowania zasobem nieruchomości Skarbu Państwa w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki. Zgodnie zaś z treścią art. 10 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami powyższe przepisy mają zastosowanie do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa.
W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom skarżącej, z przepisów tych nie można wyprowadzić wniosku, że Prezydent Miasta wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej podlegał wyłączeniu od rozpoznania niniejszej sprawy. Sprawa dotycząca ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość jest nierozerwalnie związana z postępowaniem w przedmiocie wywłaszczenia, w tym wypadku nabyciem z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę. Sprawa dotycząca ustalenia odszkodowanie nie może być więc z tego powodu uznana za sprawę z zakresu gospodarowania nieruchomościami.
W niniejszej sprawie istotne jest, zdaniem Sądu, że Prezydentowi Miasta wykonującemu zadania starosty z zakresu administracji rządowej powierzone zostało orzekanie w sprawie ustalenia odszkodowania.
W orzecznictwie przyjmuje się, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego (tak Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 grudnia 2005 r., I OSK 521/05, LEX nr 189858, wyroku z dnia 16 lutego 2005 r., OSK 1017/04, LEX nr 171164 i w postanowieniu z dnia 22 października 2009 r., I OSK 1406/09 opublikowanym w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniu z dnia 30 września 2005 r., I SA/Wa 1432/04, LEX nr 192934 i postanowieniu z dnia 1 czerwca 2005 r., I SA/Wa 453/04 LEX nr 1790580 oraz postanowieniu z dnia 17 października 2011 r., II SA/Wa 1927/11 opublikowanym w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostaje przy tym aktualny pogląd, że niedopuszczalne jest, aby ten sam podmiot zajmował pozycję raz organu, innym razem strony postępowania, w zależności od etapu załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej (tak Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 28 maja 2008 r., I OSK 551/08 opublikowanym w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa jednak może organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on reprezentował interes jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego bądź sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma w takim postępowaniu legitymacji procesowej strony, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do NSA ani legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego. Widać z tego niezbicie, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Co więcej, w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej; uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje kosztem znacznego ograniczenia jego dominium. Niemniej należy pamiętać, że jest to następstwem celowego działania ustawodawcy. Niekiedy czyni on to tak wyraźnie, że nie może to budzić najmniejszych wątpliwości. Na przykład: z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. z 2001 r. Nr 120, poz. 1299 z późn. zm.) wynika, że o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego orzeka wójt (burmistrz, prezydent miasta) tej właśnie gminy, która jest właścicielem nieruchomości, na której ustanowiono użytkowanie wieczyste. Tego rodzaju rozwiązania prawne nie powinny budzić wątpliwości, tym bardziej że prawo własności przysługujące jednostkom samorządu terytorialnego zostało im przyznane w celu realizacji postawionych przed nimi zadań z zakresu administracji publicznej i z tego powodu podlega licznym ograniczeniom, płynącym z przepisów prawa publicznego (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03, ONSA 2003/4/115).
Wskazać przy tym należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 29 października 2009 r. w sprawie K 32/08 (Dz. U.RP 2009/187/1456, LEX nr 523793) orzekł, że art. 33 i art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi są zgodne z . Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał stwierdził, że art. 33 i art. 50 § 1 są zgodne z wymienionym przepisem konstytucyjnym również przy takiej interpretacji, która odmawia jednostkom samorządu terytorialnego prawa do uczestniczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym oraz prawa do wnoszenia skarg do sądów administracyjnych w sytuacji, w której organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji.
Trybunał podkreślił, że wykonując władztwo publiczne w formie decyzji administracyjnych, organy jednostek samorządu terytorialnego nie mogą kierować się interesem tych jednostek ani realizować celów samodzielnie wyznaczonych przez te jednostki, ale muszą bezstronnie uwzględnić i wyważyć - zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie zasadami konstytucyjnymi i ustawowymi - wszystkie prawnie doniosłe interesy ogólnospołeczne i indywidualne, stosownie do wagi tych interesów, ustalonej na gruncie konstytucyjnego systemu wartości. Z tych względów wydawanie decyzji administracyjnych jest działalnością odmienną od wymienionych wyżej sfer działania jednostek samorządu terytorialnego, objętych zasadą ich samodzielności, oznaczającą istotny zakres swobody decyzyjnej. Konstytucyjnie chroniona sfera samodzielności jednostek samorządu terytorialnego w jej aspekcie pozytywnym - rozumiana jako swoboda decyzyjna - nie obejmuje administrowania przez wydawanie decyzji administracyjnych adresowanych do obywateli. Samodzielność oznacza tu przede wszystkim samodzielne stosowanie prawa przy założeniu kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej oraz wyłączenie innych form ingerencji w wydawanie decyzji administracyjnych przez organy jednostek samorządu terytorialnego.
Nadto Trybunał wskazał, że wydając decyzje administracyjne rozstrzygające sprawy indywidualne, organy samorządu terytorialnego muszą bezwzględnie przestrzegać prawa i kierować się dobrem wspólnym, nie mogą natomiast wykorzystywać swoich kompetencji do realizacji własnych interesów faktycznych przeciwstawianych dobru wspólnemu. Wydawanie decyzji administracyjnych przez organy samorządu terytorialnego nie ma służyć realizacji praw podmiotowych jednostek tego samorządu w relacjach z administrowanymi. Postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne muszą być ukierunkowane na realizację zasady praworządności. Organy samorządu terytorialnego, które wydają decyzje wobec obywatela, mają stać na straży prawa, w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów.
W ocenie Sądu w niniejszej sprawie istotne znaczenie ma fakt, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewidują wyłączenia prezydenta miasta wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej od orzekania w sprawie ustalenia odszkodowania, które ma wypłacić Skarb Państwa.
W cytowanej wyżej uchwale z dnia 19 maja 2003 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent miasta jako organ wykonawczy tego miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu.
Zdaniem Sądu uchwała ta nie może być zastosowana w niniejszej sprawie. Dotyczyła ona bowiem wyłącznie sprawy o zwrot nieruchomości położonej na terenie miasta na prawach powiatu, w której organ prowadzący postępowanie (prezydent miasta) jednocześnie reprezentował stronę postępowania. W sprawach dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości prawa strony przysługują bowiem jej aktualnemu właścicielowi.
Po podjęciu tejże uchwały nastąpiła zmiana ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z dniem 22 października 2007 r. dodano do art. 142 ust. 2, który stanowi, że w sprawach, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu, przy czym odnosi się on wyłącznie do spraw dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości.
W tej sytuacji, zdaniem Sądu, brak jest podstaw do odpowiedniego stosowania uchwały z dnia 19 maja 2003 r. i wskazywania innych spraw, w których prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty powinien również podlegać wyłączeniu. Nie znajduje bowiem podstaw wyprowadzanie wyłączenia organu administracji w drodze wykładni, prowadzące do pozbawienia kompetencji jednostki samorządu terytorialnego. Należy bowiem pamiętać, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a. organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.
Wskazać przy tym należy, że orzecznictwo w powyższej kwestii nie jest jednolite. Z jednej strony sądy administracyjne wskazują bowiem na konieczność wyłączenia organu odpowiednio stosując uchwałę z dnia 19 maja 2003 r. Przyjmuje się również, że nie ma podstaw do wyłączenia organu przy zastosowaniu wykładni rozszerzającej. Wreszcie wskazuje się, że prowadzenie postępowania przez organ jednostki samorządu terytorialnego nie stoi na przeszkodzie, aby jednostka ta uzyskała później status uczestnika postępowania przed sądem administracyjnym.
Podsumowując dokonane rozważania, należy stwierdzić, że brak było podstaw do wzruszenia i wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji.
Z uwagi na powyższe, nie dopatrując się naruszenia prawa, Sąd na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę jako bezzasadną.